Nicolas Boeglin.-El pasado 9 de julio del 2013, el Consejo Permanente de la OEA adoptó (luego de largas deliberaciones e intensas negociaciones), una resolución relativa a los hechos ocurridos con ocasión del vuelo del Presidente de Bolivia Evo Morales entre Moscú y La Paz efectuado en condiciones inauditas para un Jefe de Estado. La negativa de autorizar el sobrevuelo del espacio aéreo o bien el dificultar escalas técnicas a un vuelo de un Presidente en ejercicio en el marco de un viaje oficial que realiza como Jefe de Estado no cuenta con mayores precedentes. Más aún tratándose de Estados con los cuales dicho Jefe de Estado mantiene buenas relaciones políticas y relaciones diplomáticas.
La resolucion adoptada: El comunicado oficial de prensa del Secretario General de la OEA indica que “El texto, adoptado por consenso en una sesión extraordinaria del Consejo convocada a petición de Bolivia, Ecuador, Nicaragua y Venezuela, resuelve “condenar las actuaciones que violan las normas y principios básicos del derecho internacional, como la inviolabilidad de los Jefes de Estado”, y “hacer un firme llamado a los gobiernos de Francia, Portugal, Italia y España para que brinden las explicaciones necesarias sobre los hechos ocurridos con el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Evo Morales Ayma, así como las disculpas correspondientes”.
Los representantes de los cuatro Estados europeos involucrados (Francia, España, Italia y Portugal) fueron escuchados atentamente por las delegaciones de los Estados Miembros de la OEA sin lograr, según parece, dilucidar algunos cuestionamientos ni las razones que los llevaron a buscar entorpecer el viaje del Presidente Evo Morales en su regreso a La Paz desde Moscú.
El texto oficial de la resolución se lee como sigue (texto al final de esta nota). Los Estados miembros de la OEA son contundentes a la hora de denunciar el atropello del que fuera objeto el vuelo presidencial realizado la semana pasada y exigen las “disculpas correspondientes”. El texto de la resolución no deja duda alguna en cuanto a la identidad de los Estados involucrados en estos hechos. Es decir que desde el pasado 9 de julio, el hemisferio americano en su conjunto espera de pie firme disculpas públicas de Francia, España, Italia y Portugal. Ojalá no tarden y los 4 Estados lo hagan de manera colectiva de manera a no entorpecer la compleja agenda con América Latina de cara a próximas cumbres a venir (así como su agenda bilateral particular con Bolivia). La contundencia del texto adoptado merece ser señalada, y el hecho que haya sido adoptado por consenso de todos los Estados Miembros de la OEA debiera ser interpretado como una señal clara e inequívoca. No obstante, una razón poderosa llevó a Estados Unidos y a Canadá a un ejercicio creativo nunca antes visto en relación con la figura del consenso.
El texto oficial de la resolución se lee como sigue (texto al final de esta nota). Los Estados miembros de la OEA son contundentes a la hora de denunciar el atropello del que fuera objeto el vuelo presidencial realizado la semana pasada y exigen las “disculpas correspondientes”. El texto de la resolución no deja duda alguna en cuanto a la identidad de los Estados involucrados en estos hechos. Es decir que desde el pasado 9 de julio, el hemisferio americano en su conjunto espera de pie firme disculpas públicas de Francia, España, Italia y Portugal. Ojalá no tarden y los 4 Estados lo hagan de manera colectiva de manera a no entorpecer la compleja agenda con América Latina de cara a próximas cumbres a venir (así como su agenda bilateral particular con Bolivia). La contundencia del texto adoptado merece ser señalada, y el hecho que haya sido adoptado por consenso de todos los Estados Miembros de la OEA debiera ser interpretado como una señal clara e inequívoca. No obstante, una razón poderosa llevó a Estados Unidos y a Canadá a un ejercicio creativo nunca antes visto en relación con la figura del consenso.
La modalidad del consenso. Si bien esta resolución fue aprobada por consenso, viene no obstante acompañado de dos notas de pie de página en los que las delegaciones de EEUU y de Canadá indican que “no pueden unirse al consenso” (ver notas al final).
Además de la sorpresa que pueda generar dicha “desunión” o “separación” (el léxico usado se mantiene entre comillas porque no se tiene precedente alguno conocido al momento de redactar este artículo), es de recalcar que en la OEA (y posiblemente en muchas otras organizaciones internacionales) no se tiene registro de un texto adoptado por consenso que luego sea objeto de una "separación" (Nota 1) por parte de algunos Estados que hayan participado de las negociaciones.
Como bien se sabe, (y así lo indican todos los manuales de derecho internacional público al estudiar el funcionamiento de las organizaciones internacionales), el consenso es una técnica de adopción de un texto, como lo son también la unanimidad y el voto. Si hay consenso, no hay voto. Si hay voto fue porque no se logro el consenso.
La técnica del consenso permite una adopción sin ningún tipo de oposición, y usualmente conlleva revisar una y otra vez (usualmente a la baja) el vocabulario utilizado con el objetivo de reunir el acuerdo de todos sin ningún tipo de excepción. El texto no se considera adoptado si alguna delegación de un Estado miembro tiene alguna reserva u objeción en relación a su contenido. El momento en el que el Presidente de mesa indica que ya no hay ninguna objeción por parte de ninguna delegación coincide con la adopción del texto. En otras palabras, el consenso no es más que la ausencia constatada de objeción alguna. El recurrir a la técnica del voto se justifica cuando precisamente el consenso se torna imposible de obtener entre los distintos Estados miembros. Para los Estados proponentes de un texto “fuerte”, el optar por el voto es garantía de que no se procederá a “suavizar´” su contenido (Nota 2). Pero tiene el inconveniente (desde la perspectiva política) de exhibir a los Estados oponentes al texto y a los Estados que, por alguna razón, optan por abstenerse (técnica de la abstención) o por salirse de la sala en el momento de la votación (técnica del "No Show").
Una innovacion técnica: Lo ocurrido esta semana en la sede de la OEA con la "”desunión” o “separación" del consenso de dos de sus Estados Miembros, Estados Unidos y Canadá, constituye una verdadera innovación (desde el punto de vista técnico) y pareciera desvirtuar completamente (al menos desde el punto de vista teórico) la noción misma de consenso. No es la primera vez que la administración norteamericana y los asesores legales del Departamento de Estado deleitan a los especialistas en derecho internacional público con antojadizas innovaciones (Nota 3). Pero si sorprende sobremanera el hecho que esta maniobra haya sido endosada por la misma OEA, constituyéndose así en un nuevo elemento (algo inaudito) en relación a la situación (igualmente inédita) generada por el vuelo del Presidente Evo Morales entre Moscú y La Paz.
Una innovacion técnica: Lo ocurrido esta semana en la sede de la OEA con la "”desunión” o “separación" del consenso de dos de sus Estados Miembros, Estados Unidos y Canadá, constituye una verdadera innovación (desde el punto de vista técnico) y pareciera desvirtuar completamente (al menos desde el punto de vista teórico) la noción misma de consenso. No es la primera vez que la administración norteamericana y los asesores legales del Departamento de Estado deleitan a los especialistas en derecho internacional público con antojadizas innovaciones (Nota 3). Pero si sorprende sobremanera el hecho que esta maniobra haya sido endosada por la misma OEA, constituyéndose así en un nuevo elemento (algo inaudito) en relación a la situación (igualmente inédita) generada por el vuelo del Presidente Evo Morales entre Moscú y La Paz.
NOTA 1. Invitamos desde ya a los lectores y especialistas, así como a experimentados diplomáticos (que nos honren con su lectura) a remitirnos precedente alguno que conozcan de este tipo de “desunión” o “separación”: ello para poder valorar si estamos o no en presencia de una verdadera “première” en toda la historia de la diplomacia multilateral. Pueden enviarlos al siguiente correo electrónico: cursodicr (a) gmail.com.
NOTA 2: Esta situación la denunció, por ejemplo, en su momento (y en otro ámbito) la Vice Ministra de Relaciones Exteriores de Costa Rica, Elayne White, en el 2002 en las Naciones Unidas en estos términos:“ya es hora de escuchar a la mayoría de la comunidad internacional, sin subterfugios de consensos de dudosa legitimidad”. Ello se dio cuando Costa Rica optó por mantener el voto en la Asamblea General de las Naciones Unidas y no aceptar propuestas para que el texto del futuro Protocolo Facultativo a la Convención de Naciones Unidas contra la Tortura fuese nuevamente abierto a discusión para lograr un adopción por consenso. Véase Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) y Aosicación para la Prevención de la Torura (APT), El Protocolo Facultativo a la Convención de las Naciones Unidas contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, San José, IIDH, 2002, p. 71, nota 66. Publicación disponible en este link. Véase también la sección “La adopción del Protocolo Facultativo dentro de Naciones Unidas ¿por voto o por consenso?” (pp. 63-65).
NOTA 3: Meses atrás, nuestros colegas de la Sentinelle de la Sociedad Francesa para el Derecho Internacional (SFDI) también detectaron una innovación de la delegación de EEUU, esta vez en relación al veto en el Consejo de Seguridad de NNUU: la noción de "veto implícito" usada en las discusiones sobre Palestina y los territorios ocupados de Cisjordania. Véase al respecto nota. En otro ámbito del derecho internacional (el del derecho de los tratados internacionales), la administración del Presidente Georges W. Bush innovó al “retirar” en mayo del 2002 la firma al Estatuto de Roma que establece la Corte Penal Internacional. Remitimos al lector a nuestra modesta contribución disponible en el sitio de la Sociedad Latinoamericana para el Derecho Internacional en este link, páginas 3 y 4.
Texto de la resolución adoptada el 9 de julio del 2013 por el Consejo Permanente de la OEA:
SOLIDARIDAD DE LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA OEA CON EL PRESIDENTE DEL ESTADO PLURINACIONAL DE BOLIVIA EVO MORALES AYMA Y EL PUEBLO BOLIVIANO[1][2]
9 de julio de 2013
(Aprobado durante la sesión celebrada el 9 de julio de 2013)
EL CONSEJO PERMANENTE DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS,
CONSIDERANDO:
Que la Carta de la Organización de los Estados Americanos establece que “el derecho internacional es norma de conducta de los Estados en sus relaciones recíprocas”; así como que “el orden internacional está esencialmente constituido por el respeto a la personalidad, soberanía e independencia de los Estados y por el fiel cumplimiento de las obligaciones emanadas de los tratados y de otras fuentes del derecho internacional”;
Que es fundamental el estricto cumplimiento por parte de todos los Estados de las normas y costumbres que regulan la inmunidad de los Jefes de Estado, así como de aquellas normas y regulaciones del derecho internacional relacionadas con el uso del espacio aéreo para sobrevuelos y aterrizajes;
Que el Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia, a través de su Misión Permanente ante la OEA, informó y denunció públicamente que el 2 de julio de 2013, el avión presidencial FAB-001 que trasladaba al Presidente Evo Morales Ayma de Moscú hacia La Paz, se vio forzado a aterrizar de emergencia en Viena, Austria, por la cancelación, denegación o demora de las autorizaciones previamente emitidas de sobrevuelo y aterrizaje en los espacios aéreos de Francia, Portugal, Italia y España comprometiendo potencialmente la seguridad del mandatario boliviano y su comitiva; y violando el derecho internacional sobre la materia; y,
Que el Secretario General de la Organización, de manera oportuna, mediante comunicado de prensa ha expresado su profunda molestia ante la decisión de las autoridades de varios países europeos que impidieron el uso del espacio aéreo del avión que transportaba desde Moscú a La Paz al Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Evo Morales y al mismo tiempo solicitó a los países involucrados, las explicaciones de las razones por las cuales tomaron esta decisión, particularmente porque ello puso en riesgo la vida del primer mandatario de un país miembro de la OEA,
RESUELVE:
1. Expresar la solidaridad de los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos al Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Evo Morales Ayma.
2. Condenar las actuaciones que violan las normas y principios básicos del derecho internacional, como la inviolabilidad de los Jefes de Estado.
3. Hacer un firme llamado a los gobiernos de Francia, Portugal, Italia y España para que brinden las explicaciones necesarias sobre los hechos ocurridos con el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Evo Morales Ayma, así como las disculpas correspondientes.
4. Hacer un llamado a la continuación del diálogo respetuoso y constructivo entre las partes conforme las normas del derecho internacional y los mecanismos de solución pacífica de controversias.
5. Reiterar la vigencia plena de los principios, normas y costumbres internacionales que regulan las relaciones diplomáticas entre los Estados y garantizan la convivencia pacífica entre todos los países que conforman la comunidad internacional.
6. Encomendar al Secretario General que dé seguimiento al contenido de la presente resolución.
NOTAS DE PIE DE PAGINA
1. Canadá no puede unirse al consenso en esta resolución. Canadá respeta los privilegios e inmunidades otorgados a los Jefes de Estado conforme al derecho internacional consuetudinario. Sin embargo, en este caso, existen interpretaciones conflictivas sobre los hechos ocurridos. Además, el supuesto otorgamiento o cancelación de la autorización para sobrevolar un territorio es una cuestión bilateral independiente de la cuestión relativa a los privilegios e inmunidades de los Jefes de Estado. Antes de traer este asunto a esta Organización, los Estados mencionados en la resolución deberían buscar una solución mediante canales diplomáticos.
2. Estados Unidos no puede unirse al consenso en esta resolución. Los hechos pertinentes al incidente en cuestión no son claros y son objeto de informes conflictivos. Por lo tanto, resulta inadecuado que esta Organización haga declaraciones sobre éstos en este momento. Además, la cuestión del otorgamiento o cancelación de los permisos para sobrevolar o aterrizar es una cuestión bilateral que compete a Bolivia y los Estados implicados. Resulta pues inútil e inadecuado que la OEA pretenda intervenir en este momento.
Referencia: D-012
Nicolas Boeglin. Profesor de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica
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